地质灾害隐患监测制度

A. 国土资源部地质灾害应急专家管理暂行办法

第一条 为了充分发挥地质灾害应急专家在突发地质灾害事件处置和应急管理咨询工作中的作用，保障地质灾害应急专家有效开展工作，规范地质灾害应急专家的遴选和管理，健全突发地质灾害应急管理决策咨询机制，为地质灾害应急工作提供技术支持和咨询服务，根据《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》及相关规定，制定本办法。

第二条 地质灾害应急专家是指入选国家地质灾害应急专家组(以下简称“专家组”)和国土资源部地质灾害应急专家库(以下简称“专家库”)的专家。

专家组和专家库由国土资源部负责管理和建设。

专家组由国土资源部按本办法从专家库中遴选产生。

第三条 国土资源部地质灾害应急中心(以下简称“国土资源部应急中心”)具体负责专家组和专家库的建设、联络和管理工作，具体工作如下:

(一)建立专家信息库，记录专家的主要学术活动、学术研究成果和地质灾害应急工作;

(二)协助专家组组长组织和召集专家组专家会议;

(三)组织和协助专家完成国土资源部委托的工作;

(四)组织专家开展学术交流和有关培训活动;

(五)联络专家，处理其他相关事宜。

第四条 地质灾害应急专家由工程地质、水文地质、环境地质、应急管理、基础地质、岩土工程、地基与基础工程及其相关专业等领域的国内知名学者组成。

第五条 地质灾害应急专家应当具备以下基本条件:

(一)拥护中国共产党的基本路线、方针和政策，坚持原则、廉洁奉公、作风正派、遵纪守法，具有高度的责任心和良好的学术道德。

(二)熟悉突发事件应对和地质灾害防治法律、法规、政策标准，了解地质灾害应急管理工作及基本程序，能以科学严谨、认真负责的态度履行职责，能积极参加突发地质灾害事件应急处置或其他地质灾害应急管理工作，为地质灾害应急管理工作提出技术指导和政策咨询。

(三)具有高级以上专业技术职称，在所在专业领域10年以上工作经验，熟知其所在专业或者行业的国内外情况和动态，专业造诣较深，享有一定知名度和学术影响力，具有现场处置和一定管理经验。

(四)年龄一般不超过65周岁(资深专家和两院院士除外)，健康状况良好，能够保证正常地参加各类地质灾害应急咨询、技术支持工作和有关活动。

第六条 入选专家库及专家组成员聘任程序:

(一)各省(自治区、直辖市)、有关部门和单位根据第五条之规定向国土资源部应急中心推荐专业领域相应专家的后备人选名单。推荐应当事先征得被推荐人同意。

(二)国土资源部应急中心根据被推荐人的具体情况，决定入选专家库的人员，并且在入选专家库的人员中遴选出专家组专家，报国土资源部审定。

(三)经批准后的专家组专家和专家库专家名单将分别由国土资源部办公厅和国土资源部应急中心公示。

第七条 专家组专家实行聘任制，由国土资源部颁发专家组专家聘书。

专家组专家每届任期3年，可连选连任。任期届满，自动离职或重新办理有关手续。

根据工作需要增补的专家组专家，从专家库中遴选，并按程序报批。

第八条 专家组专家因身体健康、工作变动等原因不能继续参加地质灾害应急咨询等相关工作的，经本人申请，报国土资源部批准，可退出专家组。

连续1年无正当理由不参加国土资源部组织的有关活动的，视为自动退出。

对违反国家法律、法规或不遵守本管理办法规定的专家组专家，国土资源部有权解聘。

第九条 各地方政府国土资源部门可以根据需要从专家库中选取地质灾害应急专家参与有关地质灾害应急咨询工作。

第十条 有关部门和单位邀请地质灾害应急专家以国家地质灾害应急专家身份担负地质灾害应急工作的，须事先应征得国土资源部应急中心的同意。

未经国土资源部应急中心批准，专家组成员不得擅自以专家组的名义组织或参加与地质灾害应急有关的其他活动。

专家组专家参加除国土资源部以外的其他单位委托的地质灾害应急咨询工作，其意见或建议不代表国土资源部的意见或建议。

第十一条 派请地质灾害应急专家参加突发地质灾害事件现场处置和地质灾害应急咨询工作的单位，应当为专家提供必要的安全措施和必要的工作条件，保障专家人身安全;提供真实可靠的信息和法律法规政策的相关规定供专家参考。

第十二条 地质灾害应急专家应当认真履行工作职责，按照本管理办法，积极参加各类地质灾害应急咨询工作，为全国地质灾害应急管理工作提供切实可行的决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持。

受国土资源部委托，地质灾害应急专家的主要工作包括:

(一)协助处理突发地质灾害事件，指导和制定应急处置方案。必要时到事发现场参加应急处置工作，提供决策建议。专家参与应急工作后，应将应急工作开展情况及时书面报告国土资源部应急中心。

(二)参与特别重大或重大突发地质灾害事件的评估、性质和责任认定;

(三)参与地质灾害应急管理重大课题研究，参与地质灾害应急相关法律法规制定，为地质灾害应急管理提供依据;

(四)参与地质灾害应急管理教育培训工作及相关学术交流与合作;

(五)承担其他与地质灾害应急有关的工作。

第十三条 地质灾害应急专家应严格执行保密制度，保守国家秘密和被调查单位的商业和技术秘密，未经授权不得向任何人发布所承担的地质灾害应急工作信息，违反有关规定的，一经查实即取消专家资格，如造成损失，将视具体情况，追究法律或经济责任。

对有特殊保密要求的，专家库和专家组专家在不担任专家之后，也需按照有关要求不得泄露担任专家期间获知的被调查单位的商业和技术秘密，违者由当事人承担由此引发的法律责任。

第十四条 专家组在国土资源部应急中心的领导下开展工作。日常工作方式为:

(一)定期或不定期召开专家组专家会议，总结全国地质灾害应急专家管理工作，表彰在突发地质灾害事件应急处置工作中表现突出的专家，开展地质灾害应急管理、应急处置技术的研讨和交流等。

(二)组织有关行业或领域的专家座谈或会商，研究有关地质灾害应急管理专项工作。

(三)受委托开展其他专项工作。

第十五条 国土资源部和有关部门或单位在指派地质灾害应急专家执行任务时，应当同时通知专家所在单位。专家接到任务通知后，应如期抵达指定地点执行任务，专家如不能承担任务或不能按时到达，需在事前及时说明。

第十六条 地质灾害应急专家所在单位应积极支持专家参加国土资源部组织的各项活动，为其提供必要的时间和不低于原工作同等待遇保障。

第十七条 对工作优秀和做出突出贡献的地质灾害应急专家，国土资源部给予表彰或奖励。

第十八条 地质灾害应急专家受委托执行突发地质灾害事件应急处置、调查任务或参加有关会议和培训等相关工作，所需经费由指派部门或聘请单位按照国家规定标准报销。

第十九条 本办法自发布之日起施行。

第二十条 本办法由国土资源部地质灾害应急中心负责解释。

B. 群测群防体系制度建设的内容

地质灾害群测群防体系制度建设的内容主要包括:

(1)防灾预案及“两卡”发放制度建设

防灾预案包括年度地质灾害防治方案和隐患点(区)防灾预案。“两卡”指地质灾害防灾工作明白卡和地质灾害避险明白卡。

1)隐患点(区)防灾预案:由隐患点(区)所在地乡(镇)国土所会同隐患点所在村编制，并报乡(镇)人民政府批准并公布实施。

2)“两卡”的填制与发放:由县级人民政府国土资源部门会同乡镇人民政府组织填制地质灾害防灾明白卡和地质灾害避险明白卡。地质灾害防灾明白卡由乡镇人民政府发放防灾责任人，地质灾害避险明白卡由隐患点所在村负责具体发放，并向所有持卡人说明其内容及使用方法，同时对持卡人进行登记造册，建立“两卡”档案。

(2)监测和“三查”制度建设

监测制度的主要内容是规定监测方法、监测频次、监测数据记录和报送等。

“三查”制度的主要内容是规定在辖区内组织以汛前排查、汛中检查、汛后核查范围、方法和发现隐患后的处理方法等。

(3)值班制度建设

主要是规定在地质灾害高发期、多发期和紧急状态下，各级防灾责任人值班的地点、时间、联系方式和任务等。

(4)地质灾害预报制度建设

主要内容是规定预报的时间、地点、范围、等级以及预警产品的制作、会商、审批、发布等。地质灾害预报一般情况下由县级国土部门会同气象部门发布，紧急状态下可授权监测人发布。

(5)灾(险)情报告制度建设和地质灾害应急调查

主要内容是规定发生不同规模地质灾害灾(险)情的报告程序、时间和责任。县国土资源主管部门，应在积极争取上级部门帮助与支持的情况下，会同同级建设、水利、交通等部门尽快查明地质灾害发生原因、影响范围等情况，提出应急治理措施，减轻和控制地质灾害灾情。

(6)宣传培训制度建设

主要内容是规定县(市)级以上人民政府每年组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传培训的期次、内容、对象，使培训人员达到“四应知”、“四应会”。

(7)档案管理制度建设

县、乡、村级组织应当建立档案管理制度。主要内容是规定年度防灾方案、隐患点防灾预案、突发性应急预案、“两卡”、各项制度及对相关文件进行汇编，对各项基础监测资料和值班记录实施分类、分年度建档入库管理。

(8)总结制度建设

县、乡、村级组织应当建立群测群防年度工作总结制度。定期对体系运行情况、防灾效果、存在问题进行总结和分析，提出下一步工作建议，并对作出突出贡献的单位和个人进行表彰。

C. 《地质灾害防治条例》的立法背景

近年来，地质灾害已经成为我国的主要灾害之一，每年造成近1000人死亡，经济损失高达几十亿元。为防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，2003年11月19日国务院第29次常务会议通过了《地质灾害防治条例》，2003年11月24日温家宝总理签发国务院第394号令，予以公布，自2004年3月1日起施行。关于《地质灾害防治条例》的立法背景，说明如下：

一、立法的必要性和紧迫性

学术上地质灾害的定义较多，但归纳起来主要有4种。一是地质灾害是地质环境的一种变异现象；二是直接或间接恶化环境、降低环境质量，危害人类和生物圈发展的地质事件，如地震、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等；三是地质灾害是指那些对人类生命财产安全造成危害和潜在威胁的自然和人为地质作用（现象）；四是在自然和人为因素的作用和影响下形成的，对人类生命财产、环境造成损失的地质作用（现象），按致灾速度可分为突变性和缓变性两大类，前者如崩塌、滑坡、泥石流等，后者如水土流失、土地沙漠化等。按致灾地质作用和发生处所进行划分，常见地质灾害共有12类、48种，它们是：①地壳活动灾害，如地震、火山、断层错动等；②斜坡岩土体运动灾害，如崩塌、滑坡、泥石流等；③地面变形灾害，如地面塌陷，地面沉降，地面开裂等；④矿山和地下工程灾害，如煤层自燃、洞井塌方、冒顶等；⑤城市地质灾害，如建筑地基和基坑变形、垃圾堆积等；⑥河、湖、水库灾害，如塌岸、淤积等；⑦海岸带灾害；如海平面升降、海水入侵等；⑧海洋地质灾害，如水下滑坡等；⑨特殊岩土灾害，如黄土湿陷、沙土液化等；⑩土地退化灾害，如水土流失、土地沙漠化等；⑩水土污染和地球化学异常，如水污染、地方病等；⑩水源枯竭灾害，如泉水干、地下含水层疏干。国外对地质灾害的定义也不尽相同，其英文表达为“geological disasters”和“geological hazards”，日本和美国的地质灾害概念都包括地震和火山。而从我国目前管理体制的现状和灾害的主要危害，将地质灾害定义为《条例》中的概念是符合科学和实际的。因此本条例规定地质灾害包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

我国地质构造复杂、地形地貌起伏变化大，由地丘陵占国土面积的65%，重庆、四川、云南、贵州等省（市）达90%；季风气候造成降雨在空间时间上分布不均。特别是近年来，气候异常，加之人类不合理的工程活动，使我国成为世界上地质灾害最为严重的国家之一，尤其是崩塌、滑坡和泥石流等灾害最为频繁。崩塌、滑坡和泥石流的分布范围占国土面积的44.8%，其中又以西南、西北地区最为严重，年均1000多人死亡，经济损失巨大。

据统计，当前地质灾害已成为造成我国人员伤亡的主要灾害。20世纪90年代以来，全国每年因各类地质灾害造成的人员伤亡有逐年增加的趋势（1990年278人、1991年470人、1992年300人、1993年432人、1994年382人、1995年1230人、1996年1029人、1997年1111人、1998年1753人、1999年1021人、2000年1102人、2001年788人、2002年853人、2003年743人），经济损失年均高达上百亿元。

党和国家对地质灾害防治工作历来十分关注。江泽民同志在2001年和2002年中央人口资源环境工作座谈会上强调“切实做好地质灾害防治工作”和“全面加强地质灾害的监测预防，继续做好三峡库区等重点地区地质灾害防治工作”。朱镕基同志于2001年7月在三峡移民对口支援会议上指出“三峡库区地质灾害隐患较多，绝不可以掉以轻心。加强对崩滑体等地质灾害的监测和治理，刻不容缓，必须在水库蓄水前抓紧治理”，并决定从三峡建设资金中拿出40亿元用2年的时间，在2003年水库蓄水前治理三峡库区的地质灾害。目前，三峡库区地质灾害治理工程阶段验收工作已经完成，同时库区地质灾害监测预警工程也已经进入实施阶段，库区175米水位线的三期地质灾害防治规划正在编制。温家宝同志也多次对全国地质灾害防治工作作过批示。2003年7月湖北省秭归县千家坪发生滑坡后，曾培炎副总理亲赴滑坡现场，看望灾区干部群众，部署地质灾害防治工作。2001年5月12日，国务院办公厅转发了《国土资源部、建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号）。《通知》要求各地区、各有关部门高度重视，建立健全地质灾害防治工作责任制，加强监测，建立地质灾害预警系统，排查隐患，制定地质灾害防治规划，加强监督，加大地质灾害防治工作执法力度，安排资金，保证地质灾害防治工作需要，加强宣传，提高干部群众的防灾意识。针对2003年四川、贵州等地发生的灾害，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府和有关部委、直属机构发出《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》（国办发明电〔2003〕29号）。《通知》要求各部门加强协作，做好雨情、水情测报工作；加强监测，做好地质灾害预警工作；编制预案，妥善安置受灾群众；依法管理，严格执行地质灾害防治法规；加强调查，抓紧制定地质灾害防治规划；加强领导，落实责任。近几年来，国务院领导每年就地质灾害防治工作给国土资源部的批示达20余件，这充分体现了党和国家对地质灾害防治工作的高度重视。

1998年国土资源部组建后，始终将地质灾害防治作为部的工作重点之一，进一步加强了调查、监测和评价工作，仅在国土资源大调查中部署开展的受地质灾害威胁较严重的400个县（市）的地质灾害调查与区划工作中，就已查出4万余处地质灾害隐患点。根据国务院领导批示和地方人民政府请求，每年汛期，国土资源部都组织专家分赴地质灾害较严重的地区进行巡查检查，指导群测群防网络、监测预警和防灾救灾工作。实践证明，做好地质灾害调查、评价、规划、监测、预报和防御工作，是实现地质工作根本转变，使地质工作更好地为经济建设、社会发展服务，更好地与地方经济相结合的具体表现。据统计，1998年以来，由于各地、各级国土资源部门成功预测、预报地质灾害，至少避免了数万人的伤亡。例如，2001年10月2日四川省凉山彝族自治州美姑县粮食局所在地出现滑坡活动征兆，县政府及有关部门即刻带领专业技术人员前往现场查看，果断作出在10月2日20时前将所有人员及贵重财产全部撤离危险区的决定。由于报警及时，决策果断，措施得当，行动迅速，在10月3日滑坡发生时成功地避免了15户50余人的伤亡。2001年，新疆维吾尔自治区国土资源厅通过组织实施新源、巩留两县的地质灾害调查与区划，共发现地质灾害点600余处，建议搬迁居民320户2000多人。

然而，目前我国地质灾害防治工作中还存在许多问题，其中最为突出的是法律不健全，从而带来一系列问题：一是地质灾害防治工作缺乏统一规划，各自为政、工作交叉，低水平重复工作的同时留下大量空白区，造成人力、财力的严重浪费；二是不少部门、单位及个人，不能正确处理长远利益与眼前利益、自身利益和社会公众利益的关系，在生产活动、工程建设时不采取地质灾害预防措施，造成了人员伤亡、经济损失的严重后果；三是在社会主义市场经济体制下，政府及其有关部门在地质灾害防治方面的责权、企事业单位及公民在地质灾害防治中的权利与义务均不够明确。四是地质灾害防灾应急反应能力不足，地质灾害防治资金投入严重缺乏，许多措施强制性不够，不能落到实处。

1999年3月，国土资源部颁布实施了《地质灾害防治管理办法》（国土资源部令第4号），为规范地质灾害的管理，减少人员伤亡和财产损失起到了积极作用，但本身有其局限性。从几年的实践来看，有许多方面需要补充和完善。河北、湖北、湖南、四川、云南、甘肃、新疆等省（区）颁发实施的《地质环境管理条例》和山西省、吉林省的《地质灾害防治管理条例》表明，只有通过立法才能有效规范人类工程活动，明确政府、单位、公民的权利和义务，最大限度地避免和减轻地质灾害损失，所以制定《地质灾害防治条例》已成为目前地质灾害防治工作最为紧迫的任务。

二、立法的指导思想

立法的指导思想是：保障在国土开发、资源开发、工农业建设等经济活动中，合理利用和改造地质环境，加强地质环境的保护、防治地质灾害、减轻灾害损失、保障人民生命财产安全，促进经济的可持续发展和社会进步、实现经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的统一。

自然界一切事物的发展变化都有其内部规律，地质过程也不例外。地质灾害也是地球表层不断平衡的结果，我们不可能对自然界中所有存在的灾害体进行治理，这样做也不符合经济规律，特别是广大的农村地区灾害点多面广，避让比治理的成本小得多，所以本条例确定了“预防为主，避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则。由于地质灾害规模大小不等，造成的损失也千差万别，所以本《条例》对地质灾害防治工作提出了分级管理的原则，因此在总则中对地质灾害进行了分级，这是总结多年来地质灾害防治工作的实际经验提出的，明确了各级人民政府和国土资源主管部门的职责。近10年来的统计表明，人为工程活动引发地质灾害造成的人员伤亡和经济损失占50%以上。实践证明，国土资源部令第4号确立建设用地地质灾害危险性评估是有效避免人为工程活动引发地质灾害的重要制度。为从源头上杜绝人为活动引发地质灾害的发生，本《条例》规定在地质灾害易发区内的建设项目要进行地质灾害危险性评估工作。

三、起草经过

1999年3月《地质灾害防治管理办法》出台后，我部在前期工作的基础上，邀请了国务院法制办和部分院士对出台《地质灾害防治条例》进行了座谈。国土资源部成立后，国务院领导多次就地质灾害防治工作作出批示，我部就本条例中的地质灾害防治规划、地质灾害调查制度、预案编制制度、汛期巡查制度、建设项目地质灾害危险性评估制度、群测群防制度等进行了专门调研、座谈和讨论。2001年12月，我部征求了国家计委、国家经贸委、建设部、水利部、农业部、铁道部、交通部、民政部、国家环保总局的意见；2002年4月，我部又将《条例》发送各省、自治区、直辖市国土资源主管部门征求意见，2002～2003年国务院法制办与我部多次召开各种形式的座谈会，并到地质灾害较为严重的湖北、重庆、四川、云南等省（市）进行现场调研。现将《条例》起草过程中各部委及各省（区、市）意见说明如下：

（一）有关部委意见反馈和采纳情况

2001年12月30日，我部以国土资厅函〔2001〕376号文征求了上述部委对《地质灾害防治条例》（征求意见稿）的意见。9个部委均进行了意见反馈，其中国家经贸委和铁道部没有意见，其他7个部委共提出27条意见。大部分意见已吸纳到《条例》修改稿中，部分意见考虑到目前地质灾害防治工作现状等原因暂未采纳，现予以说明：

1.有关分部门管理问题

提出此类意见的有水利部、交通部和国家环保总局。一是根据国务院“三定”方案，水利部、交通部、环保局以及其他产业部门没有地质灾害防治管理的职能；二是人为引发地质灾害的工程建设，其主体不是各部门，而是工程建设单位，所以本《条例》中明确国土资源部门的职能是地质灾害防治工作的组织、协调、指导和监督，而地质灾害防治管理职能不涉及水利、交通和环保等部门。

2.有关地质灾害治理工程设施的管理与维护问题

国家计委的意见是：已竣工验收的地质灾害治理工程设施应由当地县级以上人民政府负责管理和维护。我们认为，由自然产生的地质灾害的治理由当地人民政府负责，竣工后的工程设施管理和维护也应该由政府负责；但是，人为引发的地质灾害治理工程的设施管理和维护必须由治理责任者负责，这既可以督促责任者在进行治理时能保证工程质量，有长期打算，又是责任者责任履行的继续，国外和我国香港地区也多采取此种做法。

3.有关地质灾害治理工程的资质管理问题

建设部意见是：已取得建设行政主管部门颁发的工程勘察综合资质的单位，即可以承担地质灾害危险性评估业务和从事地质灾害防治工程的勘查、设计、施工、监理活动。建设部是依据《建筑法》提出这一意见的，但其《建筑法》是从事建筑活动应当遵守的，地质灾害防治不属于建筑活动，是以地质工程学为基础的活动，因此从事建筑活动的勘察、设计、施工和监理资质单位证书不能替代地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理资质单位证书。

（二）各省（区、市）国土资源厅（局）意见反馈和采纳情况

2002年4月16日，我部又以国土资厅函〔2002〕99号文向31个省（区、市）国土资源厅（局）征求了对《地质灾害防治条例》（征求意见稿）的意见。31个省（区、市）全部反馈了意见，其中25个省（区、市）共提出原则性意见19条，具体意见31条，以及部分文字意见，其余6个省（市）没有意见。具体采纳情况说明如下：

1.关于地方人民政府职责问题

浙江、河南、广东省提出了此类问题。我们认为，《条例》草案稿中已明确规定了各级政府地质矿产主管部门的监督管理职责，因而地方各级人民政府在地质灾害防治工作中的领导地位也已十分清楚，所以，我们认为无需再在文字上突出强调地方人民政府要对地质灾害防治工作负责的表述。

2.关于地质灾害监测工作的规定

上海、江西、重庆、新疆、云南省（区、市）提出了此类问题。由于在《条例》草案稿第三章中，已对国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统作了原则规定，为使地质灾害防治工作各个环节规定保持一致，有关监测机构、监测管理办法、监测预报、预警信息系统建立和运用以及经费、设施、标志等具体操作性内容，建议在相关配套办法或规范中再进行具体规定。

3.关于地质灾害危险性评估范围问题

内蒙古、辽宁、上海、安徽、广西、重庆、陕西省（区、市）提出了扩大评估范围和评估项目的意见。但通过总结多年来地质灾害防治工作经验证明和执行国土资源部令第4号的情况，为了既保证建设工程避免或减少地质灾害的影响，又可以使处于地质灾害威胁相对较少地区的工程建设减少成本，我们认为对工程建设的地质灾害危险性评估应控制在地质灾害防治规划划定的易发区内。

4.关于“抢险救灾”问题

江西、重庆、广东省（市）提出增加“抢险救灾”的有关内容。我们认为按国务院职能分工，属民政部的职责范围，故本《条例》不增加此部分内容。

四、需要说明的问题

（一）规划和调查制度

地质灾害防治规划是为防治地质灾害而制定的总体部署和基本依据。我国地质灾害防治规划编制工作已开展多年。如原地质矿产部、国家计委、国家科委在1990年编制了《全国地质灾害防治工作规划纲要》并予以实施，对指导全国的地质灾害防治工作有积极作用；国务院有关部门和地方也编制了专业规划或地方规划，亦取得相当实效。2001年3月，国土资源部印发了《地质灾害防治工作规划纲要》（2001～2015），目前各省、自治区、直辖市国土资源主管部门正在根据纲要编制本地区的地质灾害防治规划，部分省已完成并通过省政府批准后实施，所以本《条例》设规划专章，确认这一制度，是符合实际情况的，也是十分必要的。

地质灾害现状调查和险情巡查是地质灾害防治的基础性工作，国土资源部安排的地质大调查中已安排了地质灾害较严重和受其威胁较严重的400个县（市）的地质灾害调查工作，这对地质灾害的防治和群测群防奠定了基础，因此本《条例》对这些均作出了专条规定。

（二）地质灾害防治方案编制与群测群防制度

通过地质灾害基础调查，各级地方人民政府国土资源主管部门必须依据规划编制本地区的地质灾害方案，重点是落实地质灾害监测、预防责任人，特别是重大地质灾害隐患点的监测，必须将责任落实到人，制定好灾害发生时的预警信号、人员财产转移路线，把灾害的损失降到最低，对划定的地质灾害危险区，采取交通管制、居留限制、人员疏散的避灾防范措施，明令禁止某些可能引发或加重地质灾害的活动。

（三）地质灾害危险性评估和“三同时”制度

为防止新的地质灾害的产生，预防、减少、减轻地质灾害的发生及损失，本《条例》规定了在地质灾害防治规划划定的易发区内建设项目地质灾害危险性评估和“三同时”制度，要求新建、改建、扩建的大中型建设项目和在地质灾害易发区进行采矿、土地开垦、移民搬迁、工程建设等活动，建设单位应当在可行性研究阶段，对建设项目和活动可能引发、加剧地质灾害和遭受地质灾害危害的危险性以及拟采取的地质灾害防治措施进行评估，编制地质灾害危险性评价报告，提出避让、防治地质灾害的措施，并按照规定的程序上报审批。本《条例》还规定建设项目的地质灾害危险性评价报告中确定需要配套建设的地质灾害防治工程设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收和使用；所需的资金、材料、设备应当与主体工程统筹安排。地质灾害防治工程设施必须验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

（四）地质灾害治理责任

为明确地质灾害的治理责任，本《条例》区别了因自然作用形成的地质灾害和人为活动引发的地质灾害这两种情况，分别作出了规定。对人为活动引发的地质灾害的治理责任，明确规定实行引发者负担原则。凡引发或加重地质灾害的单位和个人，都必须依据这一原则承担治理责任，包括减轻、消除地质灾害隐患和险情的责任，为避灾而采取的人员疏散、迁移和其他必要措施及费用的负担责任，赔偿其引发或加重的地质灾害所造成损失的责任，灾后整治、建设的责任，以及区域性和其他公益地质灾害防治的责任等。

对因自然作用形成的地质灾害的治理，治理费用列入政府预算，由国土资源主管部门组织实施。地质灾害防治工作是保护社会公共安全的公益活动，是国家意志的体现，治理经费列入政府预算也符合我国财政体制改革的方向和政策，即建立公共财政。为保证治理所应达到的效果，本《条例》规定地质灾害的治理，必须依据国家和地方的地质灾害防治规划的要求，符合规定的地质灾害防治标准；地质灾害治理工程设施的施工，必须依据经批准的治理方案；治理工程设施竣工必须经过验收。

总之，《地质灾害防治条例》的公布实施是以我国地质灾害危害严重的国情出发，规定了政府、单位和公民在地质灾害防治中的权利和义务。《条例》的实施将对我国地质灾害防治工作产生深远的影响，也一定能够避免和减轻地质灾害给人民生命和财产造成的损失。

D. 如何预防地质灾害

1、加强宣传，提高全社会的地质灾害防治意识
积极开展地质灾害防治知识宣传，内容可包括国务院《地质灾害防治条例》、《地质灾害防治管理办法》等有关法律法规，地质灾害的种类、防治、预报、报告制度，如何安全选择村民住宅用地防范地质灾害，在雨季如何开展地质灾害应急处理，灾害发生时如何处置及应急救灾等内容。各地可按当地实际情况，适时公开进行专题学习和培训活动，通过报纸、广播、电视、张贴宣传画等效方式，广泛宣传地质灾害防治的重要性、必要性以及防灾减灾的相关知识，努力提高广大干部群众的防灾意识和抢险救灾能力。
2、建立气象预报预警制度。
地质灾害的发生大多与强降雨有关。建立气象预报预警制度，主要起警示作用，提醒被预警区的人员在下雨的时候提高警惕，注意防范降雨引发的滑坡和泥石流灾害，其作用类似于雨天提醒大家带把伞。为此，很有必要进一步加强地质灾害群测群防网络的建设与维护工作，强化地质灾害监测，开展实际降雨量监测，一旦发现实际降雨量将要达到地质灾害发生的临界值，立即通知地质灾害危险区的居民采取措施，及时预防避让，减少损失。
3、建立群测群防体系。
群测群防是具有中国特色的地质灾害监测预警体系，也是实践证明的、现阶段我国最直接、最有效的防灾减灾手段。必须动员民间力量，也就是发动群众搞好群测群防，及时发现灾情，及时上报灾情，及时处理灾情。群测群防如同在地灾危险区增加了成千上万个“灾害预警器”，有利于地灾防治工作的全方位开展，有利于提高防灾减灾效率和效果。要着手建立灾害预防体系，逐级落实责任，明确遇到什么情况要上报、报到哪儿。遇到紧急情况，按照事先约定的方式，比如敲锣打鼓或高声呐喊，尽量减少人员伤亡。
4、建立地质灾害监测网络。
不少地质灾害由降雨诱发，为此由国土资源部门和气象部门联合开展的地质灾害气象预报预警工作，是对地质灾害进行区域性的预测预报。因此，根据降雨气象预报，结合地质灾害发生的地质条件，可以对那些主要由降雨诱发的地质灾害进行预测预报。由于气象部门的监测点多集中在市区和平原，在山区的监测点相对少。而地质灾害多发在山区，建立地质部门自己的降雨监测点迫在眉睫。
5、加强地质灾害工程实践
（1）工程防治措施
工程防治措施是防治地质灾害的重要组成部分，工程防治措施的适用条件及方式：大多数房后切坡造成的小型土质滑坡，选用滑坡后缘地表排水、前缘支挡或削方减载护坡等工程措施较为适应。
（2）生物防治措施
生物防治措施是指植树造林，种草护坡及合理耕牧。它具有应用范围广、投资省，能促进生态平衡，改善自然环境条件，防治作用持续时间长的特点，需较长时间才能发挥其效益。根据调查区地质灾害特点和自然经济条件，泥石流区，地面塌陷区及水土流失区应采取封山育林，退耕还林等防治措施，减少地质灾害的发生和经济损失。
（3）避让措施
①雨天避让措施。对灾害隐患点和变形斜坡，采取雨天临时避措旌，各镇在防灾预案的基础上编制安全转移预案，雨天对受威胁户。一作转移地点安排。应根据就近原则、转移地（接受户）不受地质灾害或其它灾害威胁的原则进行操作。
②搬迁避让措施。对一些危险性大、危害性严重的地质灾害，防治费用超过搬迁费用或再建房仍然受地质灾害威胁的，采用搬迁避让措施。调查区需搬迁避让或已搬迁的灾点。

E. 地质灾害风险管理措施

自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通过降低自然灾害的危险度，即控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低风险；二是通过降低区域易损度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的行之有效的措施。

风险管理的目的是降低风险或转移风险。风险无处不在，其中一部分风险是可以接受的，称之为可接受风险（Acceptable risk），这部分风险不需要降低和转移;一部分风险是不可以接受的，称之为不可接受风险（Unacceptable risk），这部分风险需要降低和转移，属于需要进行风险管理的范围。从风险管理的角度，虽然可将风险分为可接受和不可接受两类，但两者的区分并没有严格的界线。根据已有的泥石流风险等级的划分，我们认为可将极低风险理解为可忽略风险，:而可忽略风险即可视为可接受风险。因此，至少极低风险这一等级的风险我们认为是属于不需要管理的可接受风险的范围。

针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质灾害的减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的频率，让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响，或通过制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、灾害救助、开发援助和补偿。具体说明如下：

（1）降低危险度。有些自然灾害，如地震、海啸、火山、台风（太平洋西部）、飓风（大西洋西部和西印度群岛）和龙卷风，可以通过预测预报来避免。目前世界上能够比较成功预报的自然灾害是台风和飓风。由于有全方位、全天候气象卫星的监测，通过卫星云图的分析，已经能够比较准确地预报台风的规模、路径、到达时间和登陆点。但从本质上讲，预测预报并没有降低自然灾害危险度，因为它既没有降低自然灾害发生的规模，也没有降低自然灾害发生的频率。但是预测预报可为降低自然灾害易损度提供良好基础，从而为降低自然灾害风险度创造有利条件。降低自然灾害危险性就是通过人类的强力干预，以此改变自然灾害事件的发生过程。对于泥石流灾害来说，降低危险度是可能的，我们可以通过土木工程措施，采取拦、挡、排的方式控制松散固体物质的供给和输移，从而达到降低泥石流规模的效果。上游形成区的梯级谷坊坝、中游流通区的拦沙坝群和下游堆积区的排导槽，可以稳定谷坡，拦截部分松散固体物质，还可以减缓沟床坡度，延缓松散固体物质聚积时间，从而达到降低泥石流发生频率的效果。此外，通过生物工程措施改变地表径流状况，削减洪峰和清水流量，也可以部分地达到降低泥石流灾害危险度的目的。当然，在实施工程措施降低滑坡泥石流灾害危险性的同时，也隐藏着增加技术事故的危险性。

（2）降低易损度。在更多的情况下，我们总是力图把风险降低到一个可以接受的程度，而不是完全彻底地消除风险。因此，降低易损度，不失为风险管理的一项行之有效的措施。首先是灾害识别，判别泥石流沟，弄清泥石流分布情况，划定危险范围，进行危险度分区。然后是控制危险区内财产增长规模和人口发展速度，在危险区内要严格控制新建大型项目的审批，控制固定资产的投资规模，限制永久性高层建筑的兴建。严格执行计划生育政策，降低人口自然增长率，控制流动人口大规模流入，最后的办法才是撤离疏散。撤离危险区内的人口和转移危险区内的财产是降低滑坡泥石流风险度的最稳妥的办法。

（3）风险转移和灾害保险。通过灾害保险将风险部分转移也是风险管理的一种常用方式。然而，灾害保险只是对灾害损失的转移，让灾害损失与更多的人分摊，并没有从实质上减轻或消除灾害损失。尽管如此，灾害保险的确提高了灾害易发区人们的承灾能力，大大降低和减缓了灾害发生后对灾区人们带来的冲击和痛苦。因此，灾害保险是一项行之有效的措施，在发达国家比发展中国家更为流行。在自然灾害风险管理的实际操作中，往往要标本兼治，多管齐下，采取降低风险和转移风险的综合措施。

小结

自然灾害风险管理的途径主要有两种：一是通过降低自然灾害的危险度，即控制灾害的强度和频度，实施防灾减灾措施来降低风险；二是通过降低区域易损度，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险。比较而言，通过后者降低区域易损度是目前较易实施的风险管理的主要途径。此外，购买人身和财产保险，将风险转移至保险公司，也是自然灾害风险管理的行之有效的措施。

针对风险度是由危险度和易损度共同构成的这一基本事实，可将地质灾害的减灾措施分为三类：一是灾害改善，通常使用工程方法，降低灾害发生的频率，让灾害远离人民；二是行为改善，采取避让和预警系统等降低灾害影响，或通过制订规划、教育法规和经济刺激手段降低易损性。三是损失共享，包括保险系统、灾害救助、开发援助和补偿。