地质灾害经费绩效评价

⑴ 国内外地质工作绩效评价情况概述

一、国外地质工作绩效评价状况

20世纪70年代以来,英国、美国、日本、韩国等发达国家在政府绩效评估方面进行了理论和实践探索,取得了重要进展。国外学者在公益性地质工作的效益评价方面也作过长期探索,形成了一些值得借鉴的评价思路和方法。如在地质填图的经济价值方面,有关学者从成本效益角度出发,探讨了直接效益和间接效益分别估算的方法,对区域地质填图的经济价值进行了定量化评估和分析,认为地质填图的净收益是非常可观的。同时也指出了效益量化的困难,地质调查局和其他公益性团体越来越需要显示其工作必须符合成本效益原则;指出了评价项目的角度要依项目的远景和所评价的效益性质来定。

1.英国地质调查局的经济效益研究

英国地质调查局委托RogerTym研究组和其合作伙伴进行旨在评价英国地质调查局对英国经济的作用,唤起政府、科学界和普通公众对地调局活动的实际用途与价值的认识和了解;促进英国地质调查局的科学与商业发展,使它在保持提供科学、公开信息的传统优势的基础上,拓宽服务领域,增加更多的实际应用和增值业务的专题研究。

该项研究于2003年11月提交了“英国地质调查局的经济效益”研究报告。报告对英国地质调查局产品和用户进行了分类和分析。通过对8项地质工作项目、17个地质工作的案例来说明其在各领域提供的价值,并指出英国地质调查局所服务的范围。这些工程包括:大陆架和海岸边界工程、经济矿产和地球化学基线工程、可持续能源和地球物理调查、地下水体系和水质量工程、全球地震和地磁学研究工程、沿海地球科学和全球发展机遇工程、国家地质科学信息服务工程等。

根据用户(产品和服务接受者)对英国地质调查局在经济和社会效益方面的评价,对用户提出的意见进行有效分析。最后,分析了英国地质调查局提供的产品和服务的成本及其增值。报告从成本效益角度来分析英国地质调查局产生的经济和社会效益,并将效益分为直接和间接效益两部分。报告将英国地质调查局的产品服务对象的评价作为参考,主要是由于地质工作的公益性特点,往往无法采用量化、货币化指标来评定。

研究表明,英国地质调查局在2001年为英国所作的贡献相当于其年度总营业额(既包括政府拨款,也包括市场运作收入)的850~1525倍。这个估算虽然存在许多不确定因素,但可以肯定地说,英国地质调查局的投入产出比大于850。由此看来,地质调查机构可以产生巨大的经济效益。英国地质调查局经济效益评价中所用的案例分析方法、直接效益和间接效益评估法等方法都具有借鉴意义。

2.美国地质调查局的绩效管理

美国地调局是美国内政部所属的8个局之一,但它属财政单列局,其预算通过内政部上报,由国会直接批准。美国地调局战略计划的制定、产品质量和业绩的考核都受GPRA的约束。

(1)战略计划。美国地调局在经历“撤销”的危机后,在征求社会各界意见基础上,于1996年制订了《美国地调局战略计划(1996~2005)》。此后美国地调局召开了200多次定期的利益相关者会议,发动公众和雇员积极参与战略计划的修订。USGS收到内政部的其他局、其他国家机构、USGS雇员、私营企业、大学社团、环保机构、其他非政府组织以及个人对战略计划所作的书面意见。在USGS内部,战略小组和其他管理人员也对战略计划进行了广泛而详尽的讨论。USGS将战略计划某些子计划如“矿产资源调查子计划”提交给国家理事会进行评估,为其战略计划的修订奠定了坚实的基础。

(2)年度绩效报告与计划。美国地调局每年都要提交上一年度执行情况报告及下一年度的计划,例如,2000年美国地调局提交了《美国内政部USGS 1999年度执行报告及2001年度计划》。据称,该报告是内政部递交给国会的第一份官方计划,其中,1999年度的执行报告是内政部第一次向国会报告USGS的成就。

内政部(DOI)的监察总局(IG)、管理与预算局(OMB)、审计总局(GAO)、国会研究所的“报告卡”以及对内政部《政府绩效与成果法》第一个战略计划、1999年财政年度计划和1999年财政年度预算的讨论,都强调要减少目标和考核的复杂性和数量,提高业绩信息透明度,改善拨款与业绩和战略实施的联系。内政部负责政策、管理和预算的副部长JohnBerry于1998年4月22日在众议院资源委员会GPRA听证会上表示,内政部对USGS取得的成绩承担会计责任、考核和报告责任。随后,USGS根据法案对战略计划作了修订。USGS战略计划的调整,使目标和业绩考核数量锐减。这一减少表现为,以前的八项业务活动合并为两个任务目标,67个“业绩考核”合并为两个长期目标。

修订后的《美国地调局战略计划(2000~2005)》是一本简明指南,其目的在于帮助内政部及其合作伙伴与用户开展综合性科学研究活动,开发质量好且易于理解和使用的信息产品、数据以及评估报告。在新版战略计划中,USGS原先的目标和使命已被改写,以便更清晰地陈述地调局的核心价值与使命,其战略方向也得到进一步的明确。第一个USGS战略计划中的八项业务活动被合并为两个任务目标,并附有完成这些目标的明确战略。另外,还讨论了影响目标实现的关键因素以及与其他部门和机构的交叉关系。

(3)成果评估。USGS为公众提供客观、公正和可靠的信息。但地调成果是不可预计的,而且科学往往不是与战略决策有关的唯一因素。地质调查信息可为提供可供选择的方案及成果的预测服务,但科学再好,它本身也不一定能达到预期成果。这就要求科学信息的使用者在决策时,甄别这个信息对决策是否有用,衡量决策所取得的成果,最后确定科学成果对达到期望成果的有用性。如果USGS提供的科学成果由于无用或不合时宜而未被利用,USGS需要而且应当承担责任。这就是为什么USGS的研究成果要继续接受内外同行评审,继续接受客户和有关方面的调查,USGS项目要进行定期评价,以保证科学成果的质量和及时性。这也是为什么USGS把战略和年度工作目标的重点放在为客户提供科学成果上,从而让他们能解决国家复杂的土地和资源管理问题,并把自然灾害造成的生命财产损失降到最低程度。同行评审已作为USGS科学出版物的质量标准,并记录了USGS所有政策历史。

美国地调局的政策规定,评审分内部和外部两种,分别由美国地调局和非美国地调局的科学家、技师或专家进行,但前提是他们“都没有参与所评审的议案、设计、项目或产品”。评审政策规定,对正在进行的项目进行独立的同行评审,约每5年一次,但其间要与较频繁的独立内部管理评审相结合。评估是为了达到以下几个目的:一是提高项目的会计责任和质量;二是辨别和填充项目的缺口;三是改变或肯定项目方向;四是确定和建议缩减非优先项目;五是确定开展新的优先项目的时机并为其提供相关指导;六是提供能够用来激励管理者和科学家的信息。

据了解,美国地调局常常邀请美国国家科学院国家研究理事会(NRC)对其实施计划进行评估或对其发展方向开展战略研究,其中最典型的实例是国家研究理事会2001年出版的《美国地调局未来作用与机遇》、2003年年底出版的《美国地调局矿产资源项目的未来挑战——对美国地调局矿产资源项目的评述》。这种报告既是一种咨询报告,为美国地调局未来发展或项目实施提供思路,同时,也扩大了美国地调局在美国国内的影响。

二、国内地质工作绩效评价状况

1.中央经济建设部门预算绩效考评管理办法

2004年底,财政部先后下发《中央经济建设部门预算绩效考评管理办法(试行)》、《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》两个关于部门绩效考评和项目绩效考评管理办法的文件。两个文件是为适应市场经济和公共财政支出改革的要求,加强项目支出预算管理,提高财政资金使用效率,规范财政预算管理而制定的。文件对绩效考评的评价依据、评价内容、指标、方法、评价原则进行了规定和说明。其中,部门预算的绩效考评是对部门职责完成情况和预算经费使用情况的考评;项目绩效考评是对财政资金项目执行情况和效果的考评。作为国家财政专项的国土资源大调查专项,也在执行项目绩效考评的范围之列。目前,国土资源部也已经下发专门文件,要求开展绩效考评工作。随着改革试点的深入,未来大面积推广公共财政支出绩效评价势在必行。

文件的颁发,对今后绩效评价工作提出了新要求,但是两个文件关于绩效评价内容和指标只是框架性的规定。由于地质工作具有效益后续性、效益的非直观性、效益的长远性和效益的难量化性等特点,导致地质调查项目的立项评价和绩效评价工作存在很大困难,迫切需要结合地质工作实际和特点,研究建立具体的评价方法、评价指标和标准。

中央经济建设部门项目绩效考评,是指对纳入部门预算管理的由各种专项资金安排的行政事业类项目、基本建设项目和其他类项目,运用一定的指标、方法,对项目投产运行后的绩效目标、运营情况和效益情况进行综合考评。项目绩效考评的主要内容包括对项目实施内容、项目功能、资金管理效率、经济效益、公共(或社会)效益等方面进行全面、综合考评。其考评重点是项目预算完成后,对项目绩效目标完成情况,以及项目经济性、效率性、效用性和社会需求的满足程度等进行考评。一个单位项目绩效考评结果很大程度上影响着这个单位部门绩效考评结果,尤其是以承载项目为主的单位,更要注重项目绩效考评工作。

项目绩效考评的典型方法有:成本一效益分析法、最低成本费用法、综合指数法、模糊数学模型法、打分法、使用价值考评法等方法。针对项目考评中的项目类型,考评重点及管理要求,设置不同指标,具体考评分值和权重可进行调整,以进行综合性考评。根据文件要求,项目绩效考评指标包括:项目实施内容绩效、功能绩效、资金管理绩效、经济效益绩效、公共效益绩效等指标。中央经济建设部门项目的绩效考评指标内容归纳后,见表9-1。

表9-1 中央经济建设部门项目绩效考评指标表

续表

资料来源:《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》

2.我国地质领域的效益评价探讨

地质领域的效益评价问题一直是一个非常重要而又难以解决的课题。公益性地质工作产品具有公共产品的特点,产出难以货币化,且具有重复使用、效益后续等特点。矿产地质工作具有高风险性、长周期性、效益在开发阶段才能体现等特点。导致地质工作效益评价存在很大难度。长期以来,我国在效益评价方面做过很多探索性研究,对地质项目的效益评价有很多积累性成果。

我国在矿床技术经济评价中借鉴了西方的矿床开发效益评价思路和方法,结合我国实际,形成了比较完整的矿床技术经济评价方法体系。我国80~90年代中期开展了矿床技术经济评价理论和方法研究,大规模开展了评价实践,在矿床和区域矿产资源技术经济评价方面积累了很多经验。在地质科技进步定量评价方面也做了有益探索。

近几年,中国地质调查局发展研究中心开展了“地质调查项目技术经济评价、社会评价方法研究”课题,提出了地质调查项目的社会作用及其贡献和公益,特别是提出了地调项目公益的概念,以区别一般评价中效益的概念。提供了地质调查项目公益的度量方法,公益的测算时间、范围和数学模型,建立了一套地质调查项目立项评价的指标体系和地质调查项目后评价指标体系。但是该成果通过实例分析表现出其指标体系在实际工作中的合理性、可操作性还有待进一步完善。

中国地质矿产经济学会开展了“公益性地质工作社会效益研究”,通过对西安、成都、宜昌、天津、南京等地质调查中心以及部分厅局的实地调查,分析地质工作社会效益。该成果侧重于案例评述,缺少相应的量化指标,也没有提出完整的评价指标体系。

综上所述,在地质工作效益评价方面,主要进行了以下探索:

(1)用实物工作量,反映地质工作的产出。如:填图的图幅数,钻探工作量等。

(2)用潜在价值反映地质工作的产出。如探明储量的潜在价值等,后来进一步测算了提取价值等。

(3)通过测算地质工作的后续效益反映地质工作的效益。如:矿产勘查的效益与矿产开发的效益综合测算,再按比例分配。对于地质灾害治理项目,通过计算减少的损失,反映地质工作效益等。

(4)将矿产勘查和开发统一考虑,对矿床进行技术经济的评价。在这方面,有一整套比较成熟的评价方法和参数。

(5)通过典型案例的评价反映地质工作的效益,包括定量分析和定性分析。

(6)运用多层次分析法,综合确定地质工作的效益等。

(7)专家打分法。

当前,地质工作效益评价方面还存在如下问题:一是我国目前缺乏一套系统的地质工作绩效评价依据、评价办法、评价指标体系;二是缺少从用户角度的评价方法和实践;三是缺少简单易行,可操作性强的评价方法和评价示范;四是缺少评估地质调查项目的专业组织。

在原计划经济体制下,地质工作的成果无偿提供后续部门使用,地质工作内部工作程序也是按照计划分工开展工作,这种体制决定了每个生产链条都通过计划安排紧密连接,生产者只需按照计划完成生产任务即可,无须关心后续效益。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,原有的地质工作体制也在进行相应的改革探索,公益性地质工作与商业性地质工作分开运行的体制框架已经确立,地质工作必须更加紧密地与经济建设相结合,更加主动地为经济社会发展服务才能更好地生存和发展。因此,新形势下的地质工作不仅仅是提供地质产品,而更要突出地质产品如何为后续部门和社会公众提供服务。对地质工作效益的评价,也必须向后延伸,结合地质产品的后续使用情况评价其效益。因此,无论从理念上,还是地质成果的表现形式,评价思路和方法,评价指标的设置等都需要创新。

⑵ 年度全国地质灾害应对工作总结评估报告

本报告所指的地质灾害主要是崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂缝灾害。评估方式采用收集资料和综合分析，评估依据是《地质灾害防治条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，评估重点是国家层面关注的重大地质灾害，即特大型和大型地质灾害灾情或险情。

本报告中所有统计数据未包含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省相关数据。

一、基本情况

2013年全国共发生地质灾害15403起，其中滑坡9849起、崩塌3313起、泥石流1541起、地面塌陷371起、地裂缝301起、地面沉降28起，直接经济损失102亿元。造成人员伤亡的地质灾害有203起，共造成481人死亡、188人失踪、264人受伤。与2012年同期相比，2013年地质灾害发生数量、造成死亡失踪人数和直接经济损失均有所增加，分别增加7.5%、78.4%和93.2%（表1）。

表1 2013年与2012年同期地质灾害基本情况对比

2013年我国除上海、天津外的其余29个省（区、市）均发生过不同数量的地质灾害，主要发生在甘肃、四川、广东、湖南、浙江和广西等省（区、市）。地质灾害发生数量居于前三位的依次是甘肃、四川和广东等省；因灾死亡失踪人数居于前三位的依次是四川、西藏和云南等省（区）；因灾直接经济损失居于前三位的依次是甘肃、四川和辽宁等省。

二、应对工作总结评估

党中央、国务院高度重视突发地质灾害应对工作，国务院领导同志多次做出明确指示。我部认真贯彻落实《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，在工作中不断创新机制，完善措施，全力做好地质灾害应对工作，最大限度地减少人民群众生命财产损失。

通过召开2013年全国地质灾害应急工作会议，总结以往工作的经验与教训、研讨工作推进措施并部署全年地质灾害应急工作，为全年地质灾害应对工作的顺利开展提供了坚实可靠的保障。2013年，在相关部门的密切合作下，在各级地质灾害应急管理机构、专业技术人员、咨询专家和群测群防员的共同努力下，全国突发地质灾害应对工作取得显著成绩。

（一）各级党委政府狠抓落实。

2013年各级地方党委、政府认真扎实推进各项工作。一是建立健全组织机构。全国已有21个省份、161个市、990个县建立了地质灾害应急管理机构，26个省份、171个市、420个县建立了地质灾害应急技术支撑机构。我部建立了全国地质灾害应急专家库和7个区片应急专家队伍，就近指导地方地质灾害应急处置工作。二是中央和地方加大了防治经费投入力度。全国共有30个省（区、市）、208个市（地、州）、1179个县（市、区）设立了地质灾害防治专项资金。三是加强了地质灾害调查评估与隐患排查工作。全年共完成地质灾害勘查1万余处；四川芦山“4·20”地震发生后，派出67个工作组、500余人次开展震区地质灾害调查，编录地质灾害隐患点14319处；在三峡库区建立了255处重大崩塌滑坡和重点库岸段的专业监测网并实施了专业监测，完成了28个县（区）级监测站的建设和县（区）、乡（镇）、村（组）三级群测群防监测体系建设，实现了对3049处崩塌滑坡（涉及59.5万人）动态有效监测，并启动了三峡后续地质灾害防治工作。全国共有2032个城乡建设及相关规划、10万多个工程建设项目实施了地质灾害危险性评估，15万个隐患点进一步完善了防灾预案；四是应急演练与技术培训工作卓有成效。2013年全国共组织开展不同规模地质灾害应急演练1.7万次，参加人数达129万多人，其中专业技术人员开展技术演练与培训123次，参加人数达4万多人次；全年共培训群测群防员超过40万人次。五是总结经验，推广成果。调研总结各地防治工作经验，组织开展群测群防工作经验交流。通过报纸和网络等媒体，向各地推广宣传好的经验做法，明显提升了地质灾害应急防治能力。

（二）相关部门配合密切。

我部与国务院相关部委按照职责分工，密切配合，加大协同防治地质灾害的工作力度。一是继续深化与中国气象局合作开展预警预报工作，国土资源部门与气象部门信息共享和信息通报机制更加健全和完善，地质灾害气象预警预报精细化水平得到显著提高。通过建立部门联合监测预警信息共享平台，全国已有30个省（区、市）、323个市（地、州、盟）、1880个县（市、区）建立了地质灾害气象预警体系。地质灾害预警预报工作已被社会各界尤其是地质灾害多发区的人民群众广泛接受。联合开展全国地质灾害气象预警预报十年工作总结，总结了预警工作机制、技术方法和减灾成效等方面的成功经验与存在问题，为改进下一步工作奠定了基础。二是与发展改革委、财政部及各级地方政府努力加大全国特大型地质灾害防治专项资金投入力度，中央和地方财政2013年投入资金超过200亿元。三是与水利、教育、环境保护、住房城乡建设、交通运输、旅游、能源和科技等部门协调联动，继续加强相关领域的地质灾害防治工作，在地质灾害评估与监测等方面进展明显。

（三）国土资源部门指导有效。

以保护人民生命财产安全作为地质灾害防治最高价值准则，认真做好地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。一是部署工作周密及时，2月即召开2013年度全国地质灾害趋势预测会商会，分析形势，研判趋势，确定防范重点。3月下发通知，提出总体工作要求。4月召开全国汛期地质灾害防治工作视频会议、5月召开全国地质灾害应急管理工作暨技术培训会，进行全面动员和部署。在汛期和关键时段召开3次全国视频会，针对降雨、台风、冰雪冻融等可能引发地质灾害的情况，发出相关防灾通知19次，对防治工作再动员、再部署、再落实。11月召开全国地质灾害灾情统计研讨会，强调了新形势下地质灾害灾情统计和地质环境综合统计工作的重要性，并对各省（区、市）地质灾害统计人员进行了灾情报送标准、规范和技术要求培训。二是加强监督指导，开展巡查排查复查。我部全年共50余次派出由部领导和司局负责同志带队的工作组检查指导，在31个省（区、市）安排100余名区片专家长期驻守。针对局地强降雨、台风等天气，各地充分发挥群测群防体系作用，做到雨前排查、雨中巡查、雨后复查。省市县三级共组织督促检查组、隐患巡查组超万次。针对1月11日云南镇雄县果珠乡山体滑坡、3月29日西藏墨竹工卡县滑坡、4月20日四川芦山7.0级强烈地震、7月10日四川都江堰市三溪村山体滑坡、7月22日甘肃漳县岷县6.6级地震等重、特大型地质灾害事件，均及时启动应急预案，派出工作组及专家组指导开展应急处置工作。三是继续完善监测预警信息发布，全年共制作170份汛期国家级地质灾害预警预报产品，在中央电视台发布111次（橙色预警92次、红色预警19次），在国土资源部门户网站、中国地质环境信息网、国土资源手机报发布160次（黄色预警以上）。通过网络QQ群建立地质灾害预警多媒体共享服务平台，可随时浏览查阅。另外，针对台风、地震等紧急情况开展的应急预警工作取得了较好效果。例如，四川“4·20”芦山地震抗震救灾期间，发布地震区地质灾害红色预警7次、橙色预警4次，提醒当地居民和救灾人员注意防范地震余震及降雨诱发的崩塌滑坡等地质灾害。10月6日，为防范“菲特”台风可能引发的地质灾害，我部协同中国气象局以及浙江、江西、安徽和福建等省，应急启动地质灾害气象预警，发布地质灾害红色预警信息，警示当地居民和提醒相关部门注意地质灾害防范。

（四）群测群防应对能力提升。

大力加强群测群防队伍建设，组织培训大批群测群防监测员，增加群测群防覆盖范围，提升基层突发地质灾害应对能力。一是继续开展以县（区、市）为对象的群测群防有组织、有经费、有规划等的“十有县”建设，全国“十有县”总数达到1765个，覆盖95%以上的地质灾害高、中易发区。同时启动了地质灾害防治高标准“十有县”建设。二是加强地质灾害防治知识尤其是临灾应急避险知识的宣传力度，采取多种简便易懂、易学易会的方式，推广宣传地质灾害“五步避险法”、抗击地质灾害典型事迹等，使干部群众的防灾知识、避险意识进一步增强。三是各地群测群防队伍建设继续发展，全国群测群防员已超过35万名，已成为应急避险和重特大地质灾害应急处置的重要工作力量。

（五）应急队伍逐步建实建强。

随着地质灾害应急工作的开展，应急队伍力量蓬勃发展。一是应急队伍建设迅速发展，按照分级负责的原则，分级设立了地质灾害应急管理机构和应急专业技术支撑队伍。二是专业技术力量不断加强。全国各级应急机构共有数千名应急专家分布在各省（区、市）指导地质灾害应急防治工作，近3500家具有地质灾害防治资质的专业队伍共计20多万人承担着地质灾害危险性评估及勘查、设计、施工、监理等工作，汛期派出专家3000余人次参与2013年的地质灾害排查、巡查、核查和应急处置。三是广泛调动社会力量开展地质灾害防治，通过组织培训、宣传教育等方式，动员大专院校、企事业单位、社会团体和志愿者队伍，参与地质灾害防治工作。

（六）保障措施得力有效。

为有效开展地质灾害防治工作，制定了切实可行的保障措施，并不断丰富和完善。一是加强队伍的组织管理，明确参与地质灾害防治工作人员职责定位。各级职能部门完善监督考核制度，不断优化目标，细化工作内容。二是加快完善地质灾害应急制度与技术标准体系，积极推进地质灾害应急技术指导标准、应急处置技术指南、应急装备配置标准、应急防治技术要求、应急演练指南等规章制度的制定工作，规范地质灾害应急响应行动。三是建立地质灾害防治资金保障制度。会同相关部门加大地质灾害防治资金投入，广拓资金渠道，鼓励企业和个人投入，争取国际组织资助和社会民间捐助。地质灾害防治资金，实行专款专用，并加大审计力度，保证资金的有效利用。四是建立地质灾害防治物资储备制度。对地质灾害应急处置、勘查设计、施工、监测等方面的物资进行有效储备管理。

三、工作建议

汛期（5－9月）是地质灾害的主要发生期，地质灾害防治形势依然严峻。2014年，国土资源部将继续认真贯彻落实党中央、国务院关于防灾减灾的各项要求，充分认识地质灾害防治工作的重要性和面临的严峻形势，切实加强日常防灾工作，重点做好四川、云南、重庆、贵州、辽宁、广东、广西、福建、陕西、甘肃、浙江、安徽、新疆、山西、西藏、青海、吉林、河南等省（区、市）的地质灾害隐患排查工作，有效防范因异常强降雨引发的地质灾害；特别关注三峡库区、汶川、玉树、彝良、雅安、漳县岷县等地震灾区和舟曲特大山洪泥石流区；注意防范沿海地区由于台风引发的突发性地质灾害。重点做好以下工作：

（一）继续全面贯彻落实《决定》。

一是研判趋势，实时分析雨情、水情、灾情、险情的动态变化，有针对性地做好工作部署和措施落实。二是以人为本，积极主动避灾，一旦有极端气象或成灾迹象，立即把危险地带人员撤出，把保护人民群众生命财产安全放在第一位。三是狠抓重点，重点防范城镇、乡村、丘陵山区、旅游景点等人员集中区和交通干道、重要流域、重点设施周边等部位，尤其要强化工程施工场所人员的防灾意识，落实防范措施。四是加强落实，狠抓调查排查、监测预警、宣传演练、综合防治、应急抢险、科技研究等工作的落实，克服松懈、麻痹等思想。五是协调配合，加强与相关部门沟通，建立联防联控机制，做好防灾信息共享、应急预案完善、防治资金安排、应急救援处置等工作，统筹做好地灾防治与城乡规划、生态整治、基础设施建设等相关工作，有效消除地灾隐患，规避灾害风险。

（二）建立健全地质灾害应急体系。

健全完善各级地质灾害应急管理机构和国家级地质灾害应急技术指导中心与地质灾害应急区域分中心，指导重点省（区、市）建实建强地质灾害应急专业队伍。实现地质灾害易发省（区、市）应急会商的互联互通，初步建成应急信息支撑平台，建设地质灾害防灾减灾与应急技术标准体系，显著提高我国地质灾害应急业务技术水平。

（三）进一步加强宣传、培训与演练。

扩大地质灾害防治知识的宣传覆盖面，丰富宣传方式。根据实际要求组织相关培训与演练，督促、指导各省级国土资源主管部门开展相关地质灾害应急培训与演练。

四、典型案例分析

2013年，因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的特大型地质灾害113起，造成312人死亡失踪、14人受伤，直接经济损失57.3亿元；因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的大型地质灾害有194起，造成63人死亡失踪、48人受伤，直接经济损失13.5亿元。2013年3起典型地质灾害情况如下：

（一）云南省镇雄县赵家沟“1·11”滑坡灾害。

1.基本情况。

2013年1月11日8时18分，云南省昭通市镇雄县果珠乡高坡村赵家沟发生滑坡灾害，造成46人死亡、2人受伤。

通过现场调查、无人机获取影像分析等，测算滑坡启动物源体长约120米、宽约110米、平均厚约16米，总体积约21万立方米。滑坡物源启动后，在快速运动过程中对斜坡和沟谷的残坡积土层进行碰撞和铲刮，裹携了大量岩土体和碎屑物，使滑坡堆积体体积增加至约40万立方米。滑坡途中发生两次碰撞偏转，形成滑程约900米的高速远程滑坡。

2.成因分析。

赵家沟滑坡是一起在特殊地形地貌、地层岩土和气象条件下形成的，具有突发性、隐蔽性和破坏性的特大型地质灾害，主要成因如下：

一是地形地貌山高坡陡。滑坡后缘高程1735米，赵家沟村民组所在地高程1556米，高差达179米。滑坡区陡坎与斜长缓坡交替，整体地形坡角约35度，滑坡所处的陡坎部位的地形坡角达50度，斜坡稳定性较差。

二是斜坡岩土体松散破碎。滑坡发生在第四纪松散的残坡积粘性土夹碎块石中，主要由二叠纪软弱砂页岩风化破碎形成，十分松散，整体性差、强度低。

三是冰雪冻融导致土体软化、强度降低。滑坡发生区域长期干旱，近一个月来持续雨雪冻融天气，地表水不断渗入松散土体，使土体含水量增加、自身重量增大、土体软化、强度降低，斜坡在重力作用下易于变形破坏。

四是受到彝良地震的影响。滑坡发生地距2012年“9.7”彝良地震震中约100千米，是彝良地震的Ⅳ度影响区，地震对斜坡岩土结构和土体完整性有一定影响。

3.应急处置。

（1）赵家沟上方斜坡及平台上滑坡堆积物结构松散，有再次向下滑动的可能，对该区域开展监测巡查工作，避免堆积物再次向下滑动造成人员伤亡；

（2）滑坡区东侧不稳定性斜坡稳定性差，对下方赵家沟、曾家寨村民小组构成威胁，加强监测，居民转移安置；

（3）开展村庄搬迁选址场地地质环境调查评估和灾后恢复重建工作；

（4）加强专业指导，完善地质灾害群测群防体系，发现地质灾害隐患及时纳入了监控范围。

4.启示。

（1）在西南山区，特别是云、贵、川接壤的乌蒙山区，除关注汛期多雨对滑坡等突发地质灾害的触发外，持续时间长、地表径流少、入渗多的久雨（雪）也是触发滑坡灾害的主要因素，需要加强监测预警。

（2）加强对冬季雨雪天气引发地质灾害及高位远程滑坡的预警预报及防治技术研究。

（二）西藏墨竹工卡县“3·29”特大型滑坡灾害。

1.基本情况。

2013年3月29日凌晨6时许，西藏自治区拉萨市墨竹工卡县扎西岗乡普朗沟泽日山东坡约30万立方米块碎石土体残坡积物失稳滑动，其后推动前缘松散堆积体失稳形成整体滑动。滑坡进入沟谷后，进一步铲刮沟底和两侧松散堆积物，形成约2000米的滑坡-碎屑流，沟口段堆积体长约600米、宽70～180米、厚15～25米，总体积约200万立方米。滑坡碎屑流摧毁掩埋沟口施工人员暂住地，灾害造成66人死亡、17人失踪。

2.成因分析。

“3.29”滑坡灾害是在地形陡峻、岩石破碎、冰雪冻融强烈等因素综合作用下形成的一起特大型滑坡-碎屑流地质灾害。滑坡成因如下：

（1）滑坡位于普朗沟源头，地形陡峻，坡度达42度～45度，呈“V”型狭长沟谷，滑坡源头到堆积区长约2000米。滑坡后缘高程5359米，前缘高程4535米，高差824米。

（2）区内地质条件复杂，推覆构造、滑覆构造发育，新构造活动强烈。出露地层主要有多期形成的火成岩、沉积岩，岩石蚀变强烈，岩体破碎。表层第四系主要为块碎石层，被当地群众称为“泽日山”(意即“碎石山”)。

（3）2012年11月至2013年2月期间，气候极度干燥，3月以后，连续多次阵雪，雪水渗透，降低了斜坡体稳定性。

（4）滑坡的启动过程系后缘残坡积体失稳滑动，推动前缘松散堆积体，形成整体滑动。

3.应急处置。

开展普朗沟流域地质灾害隐患排查，评估选定下游群众的搬迁点。加强群测群防工作，落实监测预警责任人，发放地质灾害防灾工作明白卡，标明对地质灾害位置、诱发因素、居民注意事项、预警信号、撤离路线和避险安置点等，努力降低地质灾害的危害。

4.启示。

（1）加强对滑坡隐患点源头的监测预警，加大宣传力度，普及地质灾害预防知识，指导群众提高识别地质灾害隐患点的能力。

（2）高度重视居民区、工程建设区、工矿企业、旅游区和临时人员居住地等场址的地质安全评估，加强监测预警，落实防灾预案和责任制，有效减轻或避免地质灾害的危害。

（三）四川都江堰市三溪村“7·10”特大型滑坡灾害。

1.基本情况。

2013年7月10日10时30分，四川省都江堰市中兴镇三溪村一组发生大型高位山体滑坡灾害。灾害共造成45人死亡、116人失踪。

2.成因分析。

滑坡灾害所处区域为龙门山向成都平原的过渡地带，地貌上属于构造侵蚀地貌和全新统冲洪积堆积地貌。出露地层主要为白垩系的砂砾岩，岩体强度大。自7月8日20时起，都江堰市出现区域性大暴雨天气，至7月10日20时，累计最大降雨量达到1059毫米，是1954年都江堰市有气象记录以来雨量最大的一次降雨。

经调查，滑坡后缘高程1132米，前缘高程755米，高差377米。滑坡堆积区长约1200米，平均宽约150米，平均堆积厚度10米，估算滑坡体积约180万立方米。滑坡位于自然斜坡的陡倾地带，中部沟谷堆积有大量松散碎屑物，下部为地势较为平坦的村庄。特大暴雨形成的坡面地表水大量汇入坡体内部的贯通性裂缝，形成高水头压力，在压力推动下，上部岩体发生崩滑，对沟谷中饱水的松散堆积体形成冲击侵蚀，触发流状滑动并铲刮松散体，导致滑坡体积增大，对下部村庄形成破坏。由于滑坡岩体强度大、外观无裂缝，且植被异常茂密，灾害隐蔽性极强。另外，此次灾害具有突发性强和规模大等特点，因此造成了重大人员伤亡。

3.应急处置。

灾害发生后，滑坡体后缘临空，其上宽约200米较平缓坡体上堆积有约30万立方米崩塌岩体，崩塌堆积岩体距临空面约50米，进行了加强监测预警。

4.启示。

加强高位山体滑坡的研究，尤其是远程碎屑流地区滑坡的监测。此外，加大地质灾害低易发区的排查和巡查力度，做到“沟到头，坡到顶”。